【專欄】〈都市更新條例〉修法建議-§11

王章凱,大學講師/建築及都市計畫博士候選人



發表日期:2012.05.09

 

 

〈都市更新條例〉(以下簡稱〈條例〉)§11:「未經劃定應實施更新之地區,土地及合法建築物所有權人為促進其土地再開發利用或改善居住環境,得依主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定更新單元,依前條規定,申請實施該地區之都市更新事業。」

 

一、〈條例〉§11有什麼問題?

 

在開始討論〈條例〉§11修法之前,我們應該要先注意到整部〈條例〉明確賦予「都市更新範圍」劃定法源的只有屬於「公辦」的§6「優先劃定」與§7「迅行劃定」(或者民間循變更都市計畫細部計畫方式,稍後討論),兩者都是「公辦劃定」〈條例〉§11主要在賦予〈條例〉§6「優先劃定」與§7「迅行劃定」兩種「更新地區」以外之都市地區進行「更新單元」劃定之法源基礎。但〈條例〉訂定時卻跳過了賦予「民辦都市更新範圍劃定」的規定,並沒有「民劃」都市更新地區的法源,從而使得辦理都市更新事業時,有§9的「公劃」+「公辦」[1]與§10的「公劃」+「民辦」[2],以及一個不完整的§11「?」+「民辦」

 

這或許只是立法時幾字的疏漏,內政部也以幾份解釋函(稍後討論)讓這個問題似乎無關緊要,但值此關鍵修法之際,我們不能不加以審慎檢視。

 

二、「更新地區」內的「更新單元」

 

欲釐清法條解讀的曖昧問題,首先應該回歸到〈條例〉§3。根據法條之用語定義,所謂「更新單元」係指「更新地區內可單獨實施都市更新事業之分區」;又「都市更新事業」係指「依本條例規定,在更新地區內實施重建、整建或維護事業」。換句話說,所謂「更新單元」似應具備「位於已劃定為更新地區之內、可以單獨實施都市更新事業的一個『分區』」的要件,才屬於〈條例〉法令效力所涵蓋與賦予權利的「更新單元」,包括獲得容積獎勵。

 

當然,「劃定更新地區」的途徑不只規定在〈條例〉。根據〈都市計畫法〉§24之規定[3] ,土地權利關係人當然也可以透過都市計畫細部計畫之變更,將不在「更新地區」、但希望進行都市更新之「範圍」劃為(或劃入)「更新地區」範圍內。如此,即可使此一「範圍」符合〈條例〉所定義的「更新範圍」中之一個「分區」,此一「更新單元」自然可以依據〈條例〉實施都市更新事業計畫。

 

不論從〈條例〉或是〈都市計畫法〉的途徑,都可以歸納出「更新地區」之有無,是能不能劃定「更新單元」的要件,〈條例〉§11要不要符合〈條例〉§3的定義是有很大的差異。特別是規範各項都更獎勵的〈條例〉§44規定「都市更新事業計畫範圍內之建築基地,得……予適度之建築容積獎勵」,也就是,如果從〈條例〉§3接到§44,則必須是在「更新地區」之內始可獲得獎勵,如此,§11則必須修改;如果忽略〈條例〉§3,讓§11跳接到§44,則不管在不在「更新範圍」之中,只要被劃為「更新單元」就可以申請實施事業計畫、就可以申請都更獎勵。內政部似乎是傾向於第二種見解。

 

內政部曾發佈一份「台89內營字第8909397號」函[4],在沒有正面解決這個定義上的漏洞的情況下,以一種迂迴的方式詮釋〈條例〉第五章有關「獎助」之相關規定「所稱之『更新地區』並未侷限於各級主管機關所劃定之應實施更新之地區」。然而,這還是沒有解釋更新獎勵可不可以授予不在「更新地區」內的所謂「更新單元」。雖然進一步把「解釋函」再解釋過後,似乎能將此一漏洞銜接起來,因而認為「自劃之更新單元雖非更新地區,但仍可申請獎勵」(江忠信,2009:p40) [5],但難免有「先射箭再畫靶」的嫌疑。同時,這樣的詮釋邏輯其實反而凸顯〈條例〉在定義上的漏洞,更令人感到必須去探討為什麼要開放民間自行劃定都市更新單元?

 

三、「都市更新地區」、「都市更新計畫」與「都市更新事業計畫」

 

都市更新的進行,在〈條例〉§5的法條[6]中即明揭,先有「全面調查評估[7]後,據以劃定「都市更新地區」(即§6「優先劃定」與§7「迅行劃定」之兩種更新地區),再分別訂定該「地區」之「都市更新計畫」,以「作為擬定都市更新事業計畫之指導」

 

順此立法邏輯,立法之初其實可以在§11中直接規定准許民間「自提申請劃定更新地區」即可,而不需要直接跳到劃定「更新單元」,反而造成邏輯上的漏洞。但為什麼沒有這麼做?

 

可能之一是,初擬條文時認為民間無能力做好「全面調查評估」之工作,所以訂不出來「更新地區」,或劃定此一地區進行更新並無法「促進公共利益」。然,此一假設是「不應該」成立的。因為,若是有此顧慮,則等於是判斷民間自提的「更新單元」將無法妥善考量「發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色」,那麼,結論就是很明顯的不應該准予「民劃」之手段使實行更新事業,也就不存在〈條例〉§11的條文,修法時自應刪除

 

可能之二是,初擬條文的行政院與審查的立法院因為依循「信賴假設」(trust assumption)原則[8]認為「政府即代表公共利益」、「政府的價值判斷是為促進公共利益」以及「透過『一定程序』可以建構公共利益」(王章凱、黃健二,2012),既然條文中已明訂民間若「依主管機關所定更新單元劃定基準」而提出劃定都市更新單元之申請,可以視為是已經主管機關「非直接」將所提之範圍劃為(或劃入定「更新地區」,類同於§10的「公劃+民辦」,是「位於更新地區的更新單元」,故可准予「申請實施該地區之都市更新事業」

 

如此思考,則我們應從檢視「主管機關所定更新單元劃定基準」是否可以取代§5所要求的「全面調查評估」

 

「臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準」為例,所條列的14項「指標」[9] 除了大致可呈現「發展狀況」外,並不能反應「居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色」等〈條例〉§5規定劃定更新地區之要件,也缺乏〈都市計畫法〉§65 [10]所規定的「更新計畫」內容,遑論符合同法§22規定之細部計畫應具備內容。事實上,〈條例〉§5明揭「更新單元劃定基準」是列入「全面調查及評估」下的「更新計畫」之其中一項,是受到有明確「更新範圍」的「更新計畫」所指導與規範的。以此立法邏輯,各直轄市、縣(市)政府自行擬定的「劃定基準」是否符合〈條例〉的立法要求,反而是應該要重新、審慎地檢驗。

 

四、為什麼要開放「民間自劃」

 

1997年9月20日行政院提出之「都市更新條例(草案)」時,認為都市更新地區的確應由主管單位做整體考量後來劃定之,但基於「避免地方政府因經費與人力之限制,至更新地區劃定之標準過高,損及未被主管機關劃定為更新地區之居民辦理都市更新,改善其環境品質之權益」(立法院,1998:p314)[11] ,不能僅有政府主導的〈條例〉§6「優先劃定」與§7「迅行劃定」兩種劃定都市更新地區之方式,有必要需另闢「自行劃定更新地區」、訂定「更新計畫」之途徑,讓被忽略之地區亦得以有機會實施都市更新事業計畫。

 

首先,因政府之「忽略」而損及居民權益是應該發生的嗎?〈條例〉§5明揭「居民意願」為訂定更新計畫之要件;〈都市計畫法〉§19也規定需「公開展覽30天及舉行說明會,並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知;任何公民或團體得於公開展覽期間內,以書面載明姓名或名稱及地址,向該管政府提出意見」。若對「公聽會」等民眾參與之效果有疑慮,應該優先改善民眾參與之管道與參與層級。從政府功能與責任的角度,相關主管機關「劃定之標準過高,損及未被主管機關劃定為更新地區之居民辦理都市更新、改善其環境品質之權益」是不應該出現的。如此,允許民間自劃是多餘的,修法時自應刪除

 

其次,從「政府不是萬能」的觀點來看「自劃」,這似乎是比較合理的。60、70年代知名的經濟學家如Friedrich A. Hayek、Milton Friedman等 [12]即批評政府的管制以及規模過於龐大的現象,相較於市場、官僚根本缺乏效率(許立一,2002:p31,32)。故,在此前提下,讓私部門得引用〈條例〉§11由下而上地提報屬於〈條例〉§6、§7規定之緊急危險、高度窳陋或可以配合都市整體發展等等具高度公共利益課題之既成市街地,增劃為都市更新計畫地區,以成就更大之公共利益,是允許民間「自行劃定」之合理原因。

 

然民間劃定仍然存在「全面調查評估」之疑慮,所以仍然需要由主管機關之審查,其審查亦不應以符合幾項「劃定基準」來認定,否則又違反〈條例〉§5的劃定要件。總結,所謂「範圍」的「劃定」,應該是就「更新範圍」著手,而不是直接跳到「更新單元」去劃定,否則其更新事業之實施是否符合〈條例〉§1「增進公共利益」則無法避免社會大眾的檢驗,「文林苑事件」即為殷鑑。

 

五、 修法之建議

 

在檢視過更新地區與更新單元的定義、都市更新的進行的要件,以及開放民間自劃之可能原因等因素,可以歸納:


開放民間自劃「更新地區」比「劃定更新單元」更為合理,但仍需要由政府相關主管機關來審查始能確認此一更新計畫對於都市發展的貢獻,以避免「集體利益」(collective interest)被包裝成「公共利益」,卻享受高額之「容積獎勵」,造成都市總體之負擔

 

承以上之論述,合併〈都市計畫法〉§24、§25 之精神與相關規定,建議將〈條例〉§11之條文修改為:


未經劃定應實施更新之地區,土地及合法建築物所有權人得依主管機關所定更新單元劃定基準,向直轄市、縣(市)主管機關申請劃為更新地區。自行申請劃定遭受直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所拒絕時,得分別向內政部或縣(市)(局)政府請求處理;經內政部或縣(市)(局)政府依法處理後,申請人不得再提異議。

 

  • 參考文獻

 

立法院(1997),〈立法院第三屆第三會期內政及邊政委員會第九次全體委員會議記錄〉,in《立法院公報》,vol.86,no.10:p179-202.
王章凱、黃健二(2012),〈社會對《都市更新條例》公共利益的謬誤-從立法觀點探討〉,「第十六屆(2012年)國土規劃論壇」, 2012.03.24. 臺南: 成功大學.
朱啟勳(1975),《都市更新-理論與範例》,台北:台隆。
行政院研考會(1979),《都市更新劃定準則之探討》,行政院研考會.
黃正義(1981),《都市更新論》,臺北市:文笙.
許立一(2002),〈新公共管理的省思:以黑堡觀點為基礎〉,《公共行政學》,no.6, 2002-03:p29-65.
Cough, Chris & Fraser ,Charles & Percy, Susan(2003), “Urban Regeneration in Europe”, Blackwell Science, Oxford.
Goodsell, Charles T.(1990),‘Public Administration and the Public Interest’, in G.L. Wamsley, et al.(eds.),“Refounding Public Administration”,:p96-113.
Haley,C. B. & Laney,R.C. & Nuseibeh, Bashar & Moffett, J.D.(2003), ‘Using Trust Assumptions in Security Requirements Engineering’, in The Second Internal
iTrust Workshop On Trust Management In Dynamic Open Systems. Imperial College, London UK, 15-17 Sep. 2003.

(本文為作者之研究見​解,不代表為公智庫之​立場)


 

 


[1]〈條例〉§9:經劃定應實施更新之地區,除本條例另有規定外、直轄市、縣(市)主管機關得自行實施或經公開評選程序委託都市更新事業機構、同意其他機關(構)為實施者,實施都市更新事業;其依第七條第一項劃定之都市更新地區,並得由直轄市、縣 (市) 主管機關合併數相鄰或不相鄰之更新單元實施之。依第七條第二項規定由上級主管機關逕為劃定應實施更新之地區,其都市更新事業之實施,上級主管機關得準用前項規定辦理。 

[2]經劃定應實施更新之地區,其土地及合法建築物所有權人得就主管機關劃定之更新單元,或依所定更新單元劃定基準自行劃定更新單元,舉辦公聽會,擬具事業概要,連同公聽會紀錄,申請當地直轄市、縣(市)主管機關核准,自行組織更新團體實施該地區之都市更新事業,或委託都市更新事業機構為實施者實施之。(以下略) 

[3]〈都市計畫法〉§24 :土地權利關係人為促進其土地利用,得配合當地分區發展計畫,自行擬定或變更細部計畫,並應附具事業及財務計畫,申請當地直轄市、縣(市)局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所依前條規定辦理。 

[4]內政部台89內營字第8909397號函:「……有關〈都市更新條例〉第11條規定自行劃定「更新單元」及施行細則第5條規定「自行擬具都市更新計畫」者,因非主管機關劃定之「更新地區」,其得否適用該條例有關「更新地區」之獎勵相關規定乙節,按〈都市更新條例〉第五章有關「獎助」之相關規定,係為提供推動都市更新事業之誘因,給予依都市更新條例規定實施都市更新事業之實施者適時適地之獎勵與協助,以加速都市更新事業之實施,該章相關條文所稱之「更新地區」並未侷限於各級主管機關所劃定之應實施更新之地區,依都市更新條例第11條或同條例施行細則第5條規定,由土地及合法建築物所有權人於未經劃定應實施更新之地區,依主管機關所定更新單元劃定基準,自行劃定之更新單元或「自行擬具都市更新計畫」者亦應包括在內,始符公平原則。 

[5]如江忠信(2009)在其所整理的《都市更新-法理與實務》p40中認為「自劃之更新單元雖非更新地區,但仍可申請獎勵」也是作者個人對內政部台89內營字第8909397號函的一種解釋。並未分析到§11與§3、§5之矛盾問題。 

[6]〈條例〉§5:直轄市、縣 (市) 主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色,進行全面調查及評估,劃定更新地區,並視實際需要分別訂定都市更新計畫,表明下列事項,作為擬定都市更新事業計畫之指導︰一、更新地區範圍;二、基本目標與策略;三、實質再發展;四、劃定之更新單元或其劃定基準;五、其他應表明事項。  

[7]所謂「全面調查與評估」即同法條所稱,針對:都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色等之調查。 

[8]所謂「信賴假設」(trust assumption)是一種由分析者根據其他一些領域的某些特性的觀察,而對所欲分析領域做成某種「分析者信任」、「滿足分析者安全要求」的假設(Haley,etl.,2003)。 

[9]十四項指標為:1.更新單元內屬非防火建築物或非防火構造建築物之棟數比例達二分之一以上,並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定者;2.更新單元內現有巷道彎曲狹小,寬度小於六公尺者之長度佔現有巷道總長度比例達二分之一以上;3.更新單元內各種構造建築物面積比例達二分一以上:土磚造、木造、磚造及石造建築物、二十年以上之加強磚造及鋼鐵造、三十年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、四十年以上之鋼骨混凝土造;4.更新單元內建築物有基礎下陷、主要樑柱、牆壁及樓板等腐朽破損或變形,有危險或有安全之虞者之棟數比例達二分之一以上,並經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定者;5.更新單元內合法建築物地面層土地使用現況不符現行都市計畫分區使用之樓地板面積比例達二分之一以上;6.更新單元周邊距離捷運系統車站、本府公告之本市重大建設或國際觀光據點二百公尺以內;7.更新單元內建築物無設置化糞池或經委託建築師、專業技師或機構辦理鑑定該建築物沖洗式廁所排水、生活雜排水均未經處理而直接排放之棟數比例達二分之一以上;8.更新單元內四層以上之合法建築物棟數佔更新單元內建築物棟數達三分之一以上,且該四層以上合法建築物半數以上無設置電梯設備及法定停車位數低於戶數者;9.更新單元內建築物耐震設計標準,不符內政部七十八年五月五日台內營字第六九一七○一號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達二分之一以上;10.穿越更新單元內且未供公共通行之計畫道路之面積比例達二分之一以上;11.更新單元範圍現有建蔽率大於法定建蔽率且現有容積未達法定容積之二分之一。有關建蔽率及容積率之計算,以合法建築物為限;12.更新單元內平均每戶居住樓地板面積低於本市每戶居住樓地板面積平均水準之三分之二以下或更新單元內每戶居住樓地板面積低於本市每戶居住樓地板面積平均水準之戶數達二分之一者;13.內政部及本市指定之古蹟、都市計畫劃定之保存區、本府指定之歷史建築及推動保存之歷史街區;14更新單元面積在三千平方公尺以上或完整街廓,並應舉辦地區說明會及土地及合法建築物所有權人均超過十分之三,並其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積均超過十分之三之同意。 

[10]§65:更新計畫應以圖說表明左列事項:一、劃定地區內重建、整建及維護地段之詳細設計圖說;二、土地使用計畫;三、區內公共設施興修或改善之設計圖說;四、事業計畫;五、財務計畫;六、實施進度。 

[11]立法院(1998),〈立法院第三屆第六會期第七次會議紀錄〉,《立法院公報》,vol.87, no.42:p3-462. 

[12]Friedrich A. Hayek(1945-1992):奧地利經濟學家、自由秩序的主張,,最聞名的著作之一為〈經濟學與知識〉(Economics and knowledge. 1936);Milton Friedman(1912-2006):是美國經濟學家,以研究總體經濟學、個體經濟學、經濟史、統計學、及主張自由放任資本主義而聞名,最聞名的著作之一為〈資本主義與自由〉(Capitalism and Freedom. 1962) 

[13]〈都市計畫法〉§25:土地權利關係人自行擬定或申請變更細部計畫,遭受直轄市、縣(市)(局)政府或鄉、鎮、縣轄市公所拒絕時,得分別向內政部或縣(市)(局)政府請求處理;經內政部或縣(市)(局)政府依法處理後,土地權利關係人不得再提異議。 

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